Voyage au sein de l’Europe de l’urgence sécuritaire

Par Dominique Guibert, président de l’Association européenne pour la défense des droits de l’Homme (AEDH)

 

Le paradigme sécuritaire

 

N’importe quelle voyageuse, n’importe quelle saute-frontières prenant le train entre Paris et Bruxelles vit un paradoxe troublant. Dans un sens, c’est un contrôle strict des bagages et de fait une vérification sélective mais ciblée des identités. Dans l’autre, c’est la vie normale… le plus souvent. On pourrait bien sûr maladivement plaisanter sur les Français si militarisés et les Belges si laxistes. Plus sérieusement, il convient de constater qu’il y a un empilement de mesures de niveau national et des constantes dues aux politiques définies par l’Union européenne. Mais toutes partagent une même dérive : sans jamais se poser la question de l’utilité effective, elles font le choix de limiter les libertés au nom de la sécurité.

 

 

Paris, l’exemple de la prorogation permanente

 

Dès mars 2016, dans son rapport d’une mission internationale (avec la LDH), la FIDH a décrit un programme qui n’est plus exceptionnel mais est devenu d’exception : « Le prolongement excessif de l’état d’urgence, mesure censée rester exceptionnelle, et les modalités de sa mise en œuvre menacent l’état de droit » et le rapport est sous-titré : « Quand l’exception devient la règle. »

La mission, qui s’est déroulée du 14 au 18 mars 2016, portait sur la réponse française aux récents attentats terroristes, afin d’en examiner la compatibilité avec le respect des droits humains.

Les chargés de mission de la FIDH ont rencontré un grand nombre d’acteurs de la société civile, des défenseurs des droits, des personnes ayant été assignées à résidence ou perquisitionnées et leurs avocats, des parlementaires, des membres du Conseil d’Etat ainsi que des représentants de la Chancellerie. Selon Karim Lahidji, président de la FIDH à l’époque : « Cette mission a permis de dresser des constats particulièrement alarmants sur la mise en œuvre de l’état d’urgence depuis novembre 2015 : il ressort de l’analyse de la FIDH un affaiblissement important du principe d’égalité, à travers la mise en place de mesures qui stigmatisent une partie de la population, ainsi qu’un recul important de l’état de droit. » et le rapport fait un focus particulier sur la mise en œuvre de l’état d’urgence et l’absence de recours effectif.

Nous sommes en juin 2017, et la prorogation permanente de l’Etat d’urgence et l’annonce par le gouvernement de son inscription dans la loi ordinaire donne raison à Françoise Dumont, présidente d’honneur de la LDH qui dénonce « la mise en place d’un régime d’exception permanent, au nom de la lutte contre le terrorisme, puisqu’au-delà de l’état d’urgence, l’arsenal législatif adopté récemment ou en cours d’adoption entend pérenniser les mesures issues de l’état d’urgence, conduisant à un affaiblissement durable des libertés individuelles ».

 

 

Un changement radical en Europe

 

Dans son rapport publié en janvier 2017, Amnesty international dresse un tableau accablant des dérives progressives des gouvernements des pays de l’Union européenne vers toujours plus de sécurité : « Faire respecter le droit à la vie, permettre aux individus de vivre librement, de se déplacer librement, de penser librement… Ce sont là les missions essentielles de tout gouvernement. Elles ne peuvent cependant pas être accomplies par quelque moyen que ce soit, d’autant que ce ne sont pas des missions qui doivent, ou qui peuvent, être accomplies en foulant aux pieds les droits mêmes que les gouvernements prétendent faire respecter ».

Le rapport dont les auteurs ont enquêté dans 14 pays (Etats membres de l’UE et programmes de lutte contre le terrorisme mis en œuvre au niveau de l’ONU, du Conseil de l’Europe et de l’UE, l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, le Danemark, l’Espagne, la France, la Hongrie, l’Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, le Royaume-Uni et la Slovaquie) constate que les dernières années ont vu se dessiner un changement radical à travers l’Europe : « l’idée selon laquelle le rôle du gouvernement est d’assurer la sécurité afin que la population puisse jouir de ses droits a laissé place à l’idée que les gouvernements doivent restreindre les droits de la population afin d’assurer la sécurité. La conséquence de ce changement a été une redéfinition insidieuse de la frontière entre les pouvoirs de l’État et les droits des personnes. »

La FIDH propose une analyse plus en longueur : « Traumatisme majeur, rupture profonde dans l’ordre géopolitique mondial, le 11 septembre 2001 a fait prendre conscience de l’horreur du terrorisme et l’importance de lutter contre ce fléau. Il a également marqué le début d’une véritable régression des droits et libertés. Au nom de la lutte contre le terrorisme, des législations d’exception, particulièrement liberticides, ont été adoptées dans un grand nombre de pays, y compris démocratiques, et ont légalisé la possibilité de détenir pour une période indéterminée des non ressortissants, sur la simple suspicion de participation à des activités terroristes ou de liens même supposés avec des organisations terroristes. De nombreux Etats autoritaires ont adopté des législations similaires, qu’ils ont aussi utilisées pour légitimer la répression de leurs opposants, des défenseurs des droits humains et criminaliser toute autre forme de protestation sociale. »

Selon Amnesty international, le résultat est grave : « Pierre après pierre, l’édifice de la protection des droits fondamentaux, construit avec tant de soins après la seconde guerre mondiale, se fait démanteler [… et] la « sécurisation » de l’Europe s’est étendue et enracinée depuis 2014. » Peu à peu se fait jour « un monde dans lequel la peur, l’aliénation et les préjugés rognent progressivement les pierres angulaires de l’UE que sont la justice, l’égalité et la non-discrimination ».

 

Les principales caractéristiques que ces programmes de lutte contre le terrorisme partagent sont :

  • Des procédures accélérées, grâce auxquelles les lois sont adoptées à la hâte, avec très peu, voire aucune, consultation auprès des parlements, des experts, ou d’autres membres de la société civile ;
  • des dérogations aux engagements en matière de droits humains, dans la loi, ou dans la pratique, avec bien souvent des effets néfastes sur la vie de la population ;
  •  la consolidation du pouvoir dans les mains de l’exécutif, de ses agences et des services de sécurité et de renseignement, ne laissant souvent que peu, voire aucun, rôle au système judiciaire pour autoriser les mesures ou pour effectuer un contrôle réel ;
  •  l’inefficacité ou l’absence de mécanismes de contrôle indépendants chargés de surveiller la mise en œuvre des mesures et des opérations de lutte contre le terrorisme, d’identifier les abus et d’amener les responsables de violations des droits humains à rendre des comptes ;
  •  une définition vague et extrêmement large du « terrorisme » dans la législation, en violation du principe de légalité, ce qui mène à de nombreuses violations ;
  •  des exigences en matière de preuves revues à la baisse, passant de la norme traditionnelle du « soupçon raisonnable » au simple « soupçon », voire dans certains États, à une absence totale d’exigence en matière de soupçon ;
  •  des liens très faibles, voire parfois inexistants, entre des soi-disant « actes préparatoires » ou des infractions non réalisées, et l’infraction pénale elle-même ;
  •  l’utilisation de mesures de contrôle administratif pour restreindre le droit de circuler librement et la liberté d’association de certaines personnes, en lieu et place de sanctions pénales qui leur offriraient de meilleures garanties contre les abus ;
  •  la pénalisation de nombreuses formes d’expression qui sont loin de constituer une incitation à la violence, ce qui menace la contestation légitime, la liberté d’expression et la liberté artistique ;
  •  moins de possibilités de contester les mesures et les opérations de lutte contre le terrorisme, en particulier en raison de l’utilisation par l’État de preuves secrètes, qui ne sont généralement pas divulguées aux personnes affectées par les mesures ni à leur avocat ;
  •  l’invocation par les États de problèmes de sécurité nationale ou de « menace terroriste » afin de prendre arbitrairement pour cible les réfugiés et les migrants, les défenseurs des droits humains, les militants, les opposants politiques, les journalistes, les minorités, et les personnes exerçant en toute légalité leur droit à la liberté d’expression, d’association et de réunion ;
  •  le manque d’attention porté aux besoins et à la protection des droits de groupes particuliers, notamment les femmes et les enfants.

 

 

Un effet d’entraînement ou quand les limites sont franchies…

 

Le rapport d’Amnesty international insiste avec juste raison sur l’effet politique de toutes ces mesures sur la société et l’acceptation des conséquences : « La récente vague de mesures de lutte contre le terrorisme constitue également une violation de l’un des principes fondateurs de l’UE : le principe de non-discrimination. Bien souvent, ces mesures se sont avérées discriminatoires en théorie et dans la pratique, et ont affecté certaines populations de manière disproportionnée et extrêmement néfaste, en particulier les musulmans, les étrangers, ou les personnes considérées comme musulmanes ou étrangères. Des hommes, des femmes et des enfants ont été injuriés et agressés. Des passagers ont été contraints de descendre d’avion au prétexte qu’ils « ressemblaient à des terroristes ». En France, les femmes se sont vues interdire le port du maillot de bain intégral sur la plage. En Grèce, des enfants réfugiés ont été arrêtés pour avoir joué avec des pistolets en plastique. Des cas de discrimination soulignent le fait que certains types d’actions discriminatoires mis en œuvre par les États et par leurs agents sont de plus en plus perçus comme « acceptables » dans le contexte de la sécurité nationale. Ils ne le sont pas. »

La montée des partis nationalistes d’extrême-droite le ressentiment à l’égard des réfugiés, les préjugés sur les musulmans et les communautés musulmanes, leur discrimination, l’intolérance à l’endroit des discours ou d’autres formes d’expression… Le résultat de tout cela, c’est que ces pouvoirs d’exception risquent de cibler certaines personnes pour des raisons qui n’ont absolument rien à voir avec une réelle menace pour la sécurité nationale ou des actes à caractère terroriste. En réalité, c’est déjà ce qui se produit en Europe.

Nous devons bien prendre la mesure de ce qui est en jeu dans cette période de crispation sécuritaire. C’est au nom de cette lutte contre le terrorisme et plus largement de la sécurité que de nombreuses lois attentatoires à la liberté d’expression et au droit à la vie privée ont été adoptées, consistant à confier des pouvoirs importants de surveillance aux agences de renseignement. Par ailleurs, des entreprises du monde entier développent, vendent et exportent des systèmes de surveillance qui peuvent être utilisés par des régimes ou acteurs privés en violation des droits humains, y compris pour faciliter la répression de toute voix critique, et ce en toute impunité. C’est pourquoi dans ce contexte, la FIDH demande l’abrogation des législations et l’arrêt des pratiques liberticides adoptées ou renforcées au nom de la lutte antiterroriste, un contrôle accru sur la vente, l’exportation et l’utilisation des systèmes de surveillance, et demande aux États de garantir la sécurité des citoyens dans le strict respect des conventions internationales de protection des droits de l’Homme.

 

 

Remarque générale 1 : « Peux-t-on lutter contre le terrorisme au risque de l’arbitraire ? »

 

Faute de renforcer véritablement les prérogatives des pouvoirs publics, il convient de comparer  le régime spécifique des mesures exceptionnelles à l’efficacité de la réponse aux infractions terroristes. Les conditions permettant de décréter l’urgence ou l’exception ne visent nullement la criminalité terroriste de façon spécifique, puisque cet état d’exception peut être mis en œuvre dès lors qu’est relevé « un péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou des « événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ».

Les mesures de contrainte sont d’une portée générale, ayant vocation à s’appliquer à un nombre potentiellement infini de situations puisqu’il suffit, pour décider d’une perquisition ou d’une assignation à résidence d’exciper d’un « comportement » perçu comme « une menace pour la sécurité et l’ordre publics », pour interdire une réunion et de soutenir qu’elle est « de nature à provoquer ou à entretenir le désordre » ou, pour dissoudre une association, de démontrer qu’elle participe, facilite ou incite « à la commission d’actes portant une atteinte grave à l’ordre public ». Cette absence de rapport direct avec la prévention ou la répression d’infractions terroristes des mesures de l’état d’urgence se donne d’autant plus à voir si on les compare avec les dispositions qui ont précisément cet objet.

Ainsi, les modes spécifiques de contraintes et d’investigations qui peuvent être mis en œuvre dans le cadre de la procédure pénale applicable à la constatation et l’instruction de crimes et délits terroristes (interceptions de communication, surveillance audiovisuelle, surveillance informatique, infiltration, délais de garde à vue et de détention provisoire étendus), s’ils ne sont pas exempts de critiques en ce qui concerne les garanties de proportionnalité qu’ils offrent, n’en traduisent pas moins la volonté de prendre en compte la spécificité d’une criminalité se traduisant par un degré d’organisation particulier. De la même façon, les mesures de surveillance prises par les services de renseignement au titre de la prévention du terrorisme, pour extrêmement critiquables qu’elles soient en ce qui concerne leur régime (et en particulier l’absence de tout contrôle préalable et effectif par une autorité extérieure), poursuivent le même objectif d’une prise en compte de l’organisation criminelle qui préside à la commission des attentats terroristes.

La spécificité de l’état d’urgence n’est pas non plus à rechercher dans l’amélioration de la réactivité des pouvoirs publics. C’est pourquoi le seul effet, pour ne pas dire le seul objet, des dispositions d’urgence, est de diminuer le contrôle des décisions répressives du pouvoir administratif, en autorisant des mesures coercitives dans des circonstances et des conditions que ne permet pas le droit commun. En réalité, ce qui apparaît commun à tous les systèmes d’exception est la promotion d’un modèle répressif qui s’affranchit des garanties du procès équitable et, plus largement, de la sanction pénale publique. Il s’agit, en d’autres termes, de s’affranchir de l’exigence de légalité – et de son corollaire que constitue la présomption d’innocence – en se dispensant de la démonstration d’une violation de la loi pour prendre à l’égard d’un individu des mesures coercitives, de l’exigence de proportionnalité de ces mesures et d’un contrôle juridictionnel effectif de l’action des autorités répressives.
Remarque générale 2 : « Les mesures d’exception ont-elles une efficacité contre le risque ? »

 

Un régime d’exception serait de nature à renforcer l’efficacité de la réponse aux actes terroristes. Autrement dit, l’atteinte majeure à l’état de droit serait le prix à payer pour conjurer le péril auquel nous faisons face. Cette opinion est pourtant complètement fausse. Loin de le réduire, une répression administrative arbitraire et démesurée contribue au contraire à aggraver sensiblement le risque d’attentat terroriste.

D’abord, en dispersant inutilement les forces de police. Alors que les perquisitions d’exception aboutissent dans moins de dix pour cent des cas à la poursuite d’une personne, qui plus est du chef d’infractions mineures, il est évident que les milliers de fonctionnaires mobilisés pour l’occasion seraient bien mieux employés à la détection et la prévention de projets criminels avérés. Ensuite, en révélant imprudemment les renseignements détenus par les services antiterroristes car s’il y avait, parmi les personnes inquiétées ou leurs proches, des personnes envisageant réellement un attentat, elles sauront désormais se faire plus discrètes… Enfin, la stigmatisation arbitraire de centaines de personnes perquisitionnées ou assignées à résidence – et dont l’existence personnelle, familiale et professionnelle se trouve ainsi bouleversée – au seul motif de leur appartenance réelle ou supposée à une mouvance islamiste ou de leur origine ne peut qu’alimenter un profond sentiment d’injustice et de stigmatisation. Un sentiment qui s’enracine non seulement chez ces personnes, mais aussi dans leur entourage et, plus largement, chez tous ceux qui s’estiment, à tort ou à raison, membres de la communauté ainsi stigmatisée. Dès lors on peut penser qu’une telle répression arbitraire et incontrôlée constitue un puissant facteur de « radicalisation » en particulier de cette jeunesse en déshérence qui constitue le « cœur de cible » des organisations criminelles.

 

Notre question centrale devient alors  de mesurer si, loin de contribuer à la lutte contre la criminalité terroriste, un état d’exception ou d’urgence ne tend-il pas au contraire à en amoindrir sensiblement l’efficacité.

 

 

 Dans le miroir comparatif

 

Ce récapitulatif a été réalisé à partir des données réunies par Amnesty international pour son rapport « Des mesures disproportionnées ». Il est composé de deux parties. L’une, littérale, donne les mesures nationales de certains pays de l’UE en ce qui concerne l’établissement de l’état d’urgence. La deuxième, en tableau, tente de décrire ce qui pourrait s’appeler état d’urgence, quasi état d’urgence, ou encore comme en Belgique, des lois d’exception, qui sont au nombre de 18 et sont considérés par la LDH belge comme la préfiguration d’un changement de la constitution, même si le gouvernement semble pour l’instant éviter le mot pour se concentrer sur la chose. Où l’on voit que l’éventail des situations est fait de différences qui ne sont que relatives. Ainsi l’Autriche n’a pas l’état d’urgence mais a introduit des mesures de contrôle des migrants pour lutter contre le terrorisme qui sont draconiennes et contraires en tout point aux droits de l’Homme. L’Espagne a introduit dans sa législation des mesures antiterroristes vagues et donc fortement expansives qui fait que les autorités sont autorisées à appliquer la loi de façon disproportionnée et discrétionnaire. Aux Pays-Bas, on ne parle ni d’état d’urgence ni de loi d’exception, mais les mesure adoptées sont sévères et vont jusqu’à la déchéance de nationalité. On remarquera enfin que deux Etats sont présents dans tous les items : la France et le Royaume-Uni.

Note de l’auteur: si les données sont extraites du rapport d’AI, la rédaction de ce « miroir » est la mienne. Si des erreurs existent, elles m’incombent.

 

BULGARIE

En juillet 2016, le Parlement bulgare a adopté à une immense majorité, en première lecture, un projet de loi antiterroriste. Ce projet de loi autorise le président, avec l’accord de l’Assemblée nationale, à déclarer l’«état d’urgence » à la suite d’un acte «terroriste» contre le territoire. En attente de la seconde lecture du projet.

FRANCE

Le lendemain des attentats coordonnés, perpétrés dans Paris le 13 novembre 2015, le gouvernement français a officiellement déclaré l’« état d’urgence ». Sous l’état d’urgence, la police et d’autres institutions, notamment le ministère de l’Intérieur et les préfets (représentants locaux de l’État), se sont vues conférer un large éventail de pouvoirs, dont celui de perquisitionner des logements de jour comme de nuit et d’émettre des arrêtés d’assignation à résidence sans que l’autorisation d’un juge soit nécessaire.

HONGRIE

En juin 2016, le président de la Hongrie János Áder a promulgué un train de mesures exceptionnelles et draconiennes pour lutter contre le terrorisme, notamment un « sixième amendement » à la Constitution et des modifications aux lois régissant la police, les services de sécurité nationale et la défense. L’objectif déclaré était de rationaliser la procédure de déclaration de l’état d’urgence. Ce train de mesures est entré en vigueur le 1er juillet 2016. Le « sixième amendement » et les autres mesures reposent sur un concept extrêmement vague – une situation de menace terroriste – qui n’est pas défini. En bref, si la Hongrie déclarait une « situation de menace terroriste » au lieu de déclarer officiellement un véritable état d’urgence respectant strictement les conditions prévues en pareille situation par le droit international relatif aux droits humains, elle instaurerait de fait un régime d’exception. Le « sixième amendement » prévoit de larges pouvoirs permettant de restreindre amplement le droit à la liberté d’association et de rassemblement pacifique, le droit à la vie privée et le droit de circuler librement.

LUXEMBOURG

Après les attentats de novembre 2015 à Paris, le gouvernement luxembourgeois a demandé à la Commission des institutions et de la révision constitutionnelle de rédiger un projet de modification de l’article 32 de la Constitution, qui régit la déclaration de l’état d’urgence. Dans un rapport de janvier 2016, la Commission consultative des droits de l’Homme (CCDH) rappelle au gouvernement que l’état d’urgence doit toujours être exceptionnel et que sa mise en œuvre doit systématiquement être assortie d’un contrôle de sa nécessité et de sa proportionnalité. La Commission des institutions et de la révision constitutionnelle n’a pas achevé la révision de l’article 32.

POLOGNE

En juin 2016, la Pologne s’est dotée d’une loi draconienne de lutte contre le terrorisme, qui inscrit dans le droit de façon durable des pouvoirs qui, normalement, ne seraient invoqués qu’en cas d’état d’urgence exceptionnel. Cette loi, dont l’adoption a été hâtée grâce à une procédure accélérée, concentre entre les mains de l’agence de sécurité intérieure des pouvoirs exceptionnels renforcés, accroît notamment sa capacité de surveillance et ne prévoit aucun mécanisme de contrôle indépendant pouvant prévenir les abus et veiller à ce que des comptes soient rendus. Cette nouvelle loi, additionnée à d’autres modifications législatives effectuées en 2016, comme celles introduites dans la loi relative à la police et dans le Code de procédure pénale, crée les conditions pour que se produisent des violations du droit à la liberté, à la vie privée, à un procès équitable, à la liberté d’expression et de rassemblement pacifique, et à la non-discrimination.

ROYAUME-UNI

Au Royaume-Uni, des lois et mesures assimilables à un régime d’urgence ont été adoptées il y a longtemps, et bien qu’elles l’aient été en dehors de tout état d’urgence formellement déclaré, elles sont formulées de façon vague et excessivement large. Ces dispositions, combinées à la législation antiterroriste, ouvrent la voie aux abus.

Décomposition des mesures d’exception « antiterroristes » dans certains pays de l’UE

 

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Pour en savoir plus :

–        Comment l’Union européenne lutte-t-elle contre le terrorisme ?

–        La lutte contre le terrorisme au niveau européen : présentation des actions, mesures et initiatives de la Commission européenne

 

 

 

 

 

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