Par la Fondation Abbé Pierre et la Ligue des droits de l’Homme
L’épidémie de Covid-19 et la période de confinement soulèvent la question, depuis quinze jours, de la réquisition pour protéger les personnes sans-abri et mal-logées.
Cette note donne un rapide aperçu des pouvoirs de réquisitions qui existent, au regard de l’état d’urgence, avec illustration de la jurisprudence. Cela ne répond pas à toutes les questions, voire en soulève, mais éclairera un peu le sujet.
Toute sorte de locaux peuvent être réquisitionnés. La réquisition ne garantit pas en soi des réponses satisfaisantes en terme de qualité, encore moins de maintenir ces réponses après la période de confinement.
Il convient donc, au-delà des textes et de l’intention, de rester très vigilant à ce qui est effectivement réquisitionné par la puissance publique, si réquisition il y a.
Les autorités publiques peuvent être en droit de réquisitionner des biens ou des personnes lorsque l’intérêt public l’exige. Concernant les biens, il ne s’agit pas d’un transfert de propriété (comme dans la préemption), ni d’une mise à disposition ou une location par le propriétaire, mais d’un usage temporaire décidé unilatéralement par la puissance publique à ses fins (avec indemnisation du propriétaire).
Plusieurs régimes de réquisition concernant le logement et l’hébergement des personnes en difficulté existent, tandis que la loi Covid-19 crée une nouvelle possibilité.
1. La réquisition de la loi Covid-19
La loi d’état d’urgence sanitaire du 23 mars 2020[1] permet au Premier ministre de prendre un décret afin de procéder à la réquisition de « tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire », suivant le régime d’indemnisation organisé par le Code de la Défense[2].
L’article 12-1 du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures nécessaires pour faire face à l’épidémie dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire prévoit la possibilité de réquisitionner des établissements recevant du public (ERP), tels que des hôtels.
Cet article ne vise donc pas les logements (appartements et maisons individuels[3]).
Toutefois, il ne réserve pas, explicitement, le bénéfice de la réquisition au personnel de santé ou aux salariés employés par des entreprises dont le fonctionnement est nécessaire. Il devrait pouvoir servir l’hébergement des personnes sans-abri ou mal-logées.
Lorsqu’une telle mesure est nécessaire pour répondre aux besoins d’hébergement ou d’entreposage résultant de la crise sanitaire, le représentant de l’Etat dans le département est habilité à procéder à la réquisition des établissements (ERP) mentionnés par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du Code de la construction et de l’habitation, à l’exception de ceux relevant des catégories suivantes : restaurants et débits de boissons ; établissements de cultes ; établissements flottants ; refuges de montagne.
Ce pouvoir spécifique de réquisition ne devrait pas ôter aux préfets et aux maires celui qu’ils tiennent de leurs pouvoirs de police.
2. Les pouvoirs de police du préfet et du maire
Au titre de leurs pouvoirs de police respectifs, le préfet (CGCT[4], art. L. 2215-1, 4°[5]) et le maire (CGCT, art. L. 2212-2) peuvent prononcer la réquisition de locaux nécessaires au logement à l’hébergement de personnes sans abri, en cas d’urgence, de trouble à l’ordre public et à titre exceptionnel.
Si le maintien de l’ordre est menacé dans 2 ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l’Etat dans le département peut se substituer aux maires de ces communes (CGCT, art. L. 2215-1, 2°).
Ces deux bases juridiques correspondent à la situation de crise sanitaire actuelle pour protéger les personnes sans-abri et les personnes mal-logées (notamment en habitat indigne).
a. La réquisition par le préfet (L. 2215-1, 4° CGCT)
La réquisition par le préfet doit être motivée, justifiée par l’urgence et proportionnée.
Le motif de la réquisition : éviter un trouble à l’ordre public, dans l’intérêt général ou pour la protection de l’ordre public. Le trouble doit être réel et non hypothétique[6], manifeste ou probable[7].
La jurisprudence donne quelques illustrations. Elles concernent principalement la réquisition de personnel, mais aussi celle de locaux aux fins d’hébergement.
Par exemple :
- l’urgence et les risques de graves troubles à la santé publique justifient la réquisition des sages-femmes en grève d’une clinique, en l’absence d’accord sur la mise en œuvre d’un service minimum pendant la période de grève, la santé des patientes et des nouveaux-nés étant en jeu[8],
- la sécurité publique justifie la réquisition de quatre salariés d’un dépôt pétrolier en grève eu égard au risque d’interruption de l’activité des services de sécurité et de celle des professions de santé faute d’approvisionnement[9],
- la continuité des soins ambulatoires en période hivernale épidémique justifie, cas d’urgence, de requérir tout médecin dans le but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins la nuit et les fins de semaine[10],
- une résidence va fermer à cause d’une rupture de son contrat de gestion, mais au regard de toutes les personnes qui y vivent et des problèmes posés pour eux par la fermeture brutale de la résidence, le préfet la réquisitionne, puis proroge la réquisition car il n’aurait pas les moyens de reloger les familles si elles étaient évacuées[11].
Une condition d’urgence : la réquisition n’est justifiée que lorsque les intérêts publics sont mis en cause immédiatement ou à brève échéance. L’atteinte à l’ordre public doit donc être prévisible et immédiate.
Le préfet peut donc intervenir pour « prévenir »[12] ou « éviter »[13] une « menace »[14] ou des « risques »[15] de trouble à l’ordre public. La condition d’urgence est satisfaite, a fortiori, si l’atteinte à l’ordre public a déjà produit ses effets. Par exemple :
- en cas de risque d’expulsion de l’ensemble des occupants d’une résidence, prévisible à la suite de la rupture des contrats d’exploitation de l’immeuble[16],
- à l’annonce de l’arrivée de neuf groupes de personnes dites “Gens du voyage”, dans 1 023 caravanes, dans un département sans aire de grand passage prévue par le plan départemental d’accueil pour les accueillir, même à titre temporaire, dans des conditions satisfaisantes pour l’ordre public[17].
Une condition de proportionnalité : le préfet ne peut prendre « que les mesures nécessaires, imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public »[18]. Ces mesures ne doivent pas être disproportionnées au risque en cause.
La réquisition doit enfin être l’ultime moyen à la disposition du préfet. Il ne peut s’y référer qu’après avoir effectué un examen complet des autres moyens dont il dispose[19] : nombre de places d’hébergement et de logements dont il dispose, bâtiments publics adaptés, par exemple.
b. La réquisition par le maire (L. 2212-2 CGCT)
Les conditions de l’intervention du maire et du préfet sont similaires.
Voici ce qu’illustre la jurisprudence.
- Le pouvoir de réquisition « lui permet, en particulier, de prononcer la réquisition des locaux nécessaires au logement des familles sans abri ; (…) toutefois, ce pouvoir de réquisition ne saurait être exercé par le maire qu’en cas d’urgence et à titre exceptionnel lorsque le défaut de logement de la famille dont il s’agit est de nature à apporter un trouble grave à l’ordre public »[20].
- Est légale la réquisition de logements au profit de cinq familles habitant un immeuble frappé d’une interdiction d’habiter et dont l’état ne cesse de se dégrader alors que la crise du logement sévissant dans la commune ne permet pas de procurer, par voie d’accord amiable, un abri aux habitants de l’immeuble[21].
- Le maire peut réquisitionner une partie d’un immeuble pour assurer le logement des personnes évacuées d’un immeuble voisin ayant fait l’objet, trois jours auparavant, d’un arrêté de péril même si ces personnes avaient pu être provisoirement accueillies dans les hôtels de la ville[22].
- Est légale la réquisition d’un local inoccupé compte tenu de la nécessité urgente à loger une famille avec quatre enfants se trouvant sans aucun abri, sur la voie publique, après avoir été expulsée du logement qu’elle occupait[23].
- Il faut que la famille se soit trouvée dans l’impossibilité de se procurer un appartement par les procédés de droit commun[24]. En période de confinement, ces procédés sont évidemment entravés, pour louer un logement dans le parc privé et pour accéder au parc social.
Le pouvoir du maire est aussi limité aux cas d’urgence. La condition n’est pas remplie quand la réquisition répond à une situation de mal-logement ou de sans-abrisme qu’il connaissait depuis plusieurs années (voire plusieurs semaines[25]) : il doit résulter d’un événement créateur d’une situation d’urgence[26]. L’événement créateur, en cette période, est le Covid-19, qui justifie de l’urgence, malgré l’état de sans-abrisme ou de mal-logement antérieur.
III. La réquisition des logements vacants prévue par le Code de la construction et de l’habitation
Au titre des compétences de l’Etat dans le domaine du logement, le préfet dispose d’un pouvoir de réquisition des locaux vacants, inoccupés ou insuffisamment occupés, en zone tendue ou en cas de crise du logement :
- La réquisition des locaux vides (L. 641-1 à L. 641-14 du CCH) concernant les zones tendues, au bénéfice des personnes dépourvues de logement, mal-logées ou menacées d’expulsion.
- La réquisition avec attributaire (L. 642-1 CCH) concernant les communes touchées par une grave crise du logement, au bénéfice de personnes mal-logées ou sans-abri, après avis du maire.
Ces dispositions ne semblent pas parfaitement correspondre à l’urgence résultant du confinement et à sa durée, la procédure pour les mettre en œuvre pouvant s’étendre d’un à trois mois.
Il n’empêche qu’elles sont des outils mobilisables face à la crise du logement qui ne disparaîtra pas avec le Covid-19, et pour gérer l’après confinement, et reloger toutes les personnes qui auront été hébergées durant la période de confinement et celles qui seront restées à la rue, en bidonville, en squat ou en habitat indigne.
Ces deux procédures conservent toute leur pertinence et peuvent être engagées dès à présent. Les services fiscaux disposent de la liste des logements vacants et l’administration peut d’ores et déjà préparer la procédure. Le CGDD estimait à 103 000 le nombre de logements durablement vides et directement habitables en zone tendue.
